[00147176]杭州市财政科技支出模式和效益问题研究

一、地方财政科技投入的模式选择分析 1.财政科技投入的主要模式 政府对企业进行研发科技投入的资助，一般可以采用两种支持方式，即直接支持方式和间接支持方式。直接支持方式所采用的政策工具主要有两种，补贴和政府采购。间接支持方式采用的政策工具，一般有税收激励、科技溢出和其他政策扶持等等手段。 2.财政科技投入不同模式的选择分析 一般的地方财政难以在税收优惠和政策激励工具上操作，直接投资中的政府采购也往往由于非规模经济和限制公平竞争而很难在地方一级得以采用，更多正在使用的工具是以直接投资中的拨款和间接投资中的科技溢出和政策扶持为主。由于将地方财政科技投入主要限定于专有技术及共有技术研发，因而在选择投入模式要解决严重的信息问题。 地方财政科技投入的模式选择应着眼于对企业自身研发动机的充分激励上。地方财政的支持应主要限定在提供一定量的研发启动资金支持改善其流动性，同时推动建立和完善良好的技术交易、咨询和服务等相关技术市场，这时的财政科技投入具有自激励的特征。相应对于共有技术研发，财政科技投入主要在于以直接投资推动经济发展，但更优在于通过财政科技投入来推动缩小企业间组织和协调的交易成本，以及提供信息和政府支持的强信号。 3.简要结论 （1）对专有技术和共性技术研发，努力实现企业自主投资的自激励，摆脱政府财政投入中的信息障碍和避免道德风险行为，应避免采取直接注入方式，可考虑主要通过优惠贷款、贴息、出面组织协调等模式来推动地方研发投入的开展；（2）即使通过财政直接支持手段，也要通过一定的制度设计诱导和强制研发中的强溢出，这与财政资金的公共性相符，也有助于通过财政科技投入积累地方科技人力资源和最大化科技投入的产出。 二、近年杭州市地方财政科技支出现状分析 1994年-2003年的10年期间，杭州市的GDP、财政支出总量、财政科技支出额等都有较大幅度增长和提高。其中，GDP由1994年的585.52亿元增至2003年2099.77亿元，年平均增长15.24%；全市财政支出总额由21.5415亿元增至163.5948亿元，年平均增长25.26%；同时期财政科技支出由0.2654亿元上升至4.0614亿元，年平均增长35.41%。 1.财政科技支出总量相对指标分析 从杭州市财政科技支出占全市GDP的比重来看，1994-2003年的增长趋势比较明显，从0.045%增至0.193%，总增长速度328.89%，年平均增长17.56%；同期，财政科技支出占全市财政支出比重也呈明显上升趋势，由1.23%上升到2.48%，总增长速度101.63%，年平均增长为8.1%；但具体分析可以看出，2003年的2.46%比重并不是10年最高的，低于2000年的2.54%，说明2001年-2003年的相对量有所降低，财政科技支出力度有所减弱。 2.财政科技支出的结构分析 1994年-2003年，全市财政科技支出额累计153259万元，其中科技三项费用累计121921万元，占全部支出的79.55%，科学事业费累计31338万元，占全部支出的20.45%。财政科技支出同结构变动趋势十分明显，其中科技三项费用的比重呈逐年上升趋势，由1994年的44.35%上升到2003年的83.56%，增加了39个百分点，若以2000年的比重来看，增长将近一倍，可见杭州市在财政科技支出方面的强度较大。同时，科学事业费比重是逐年下降趋势，由1994年的55.65%下降到2003年的16.44%，降幅达70%，这两项科技支出的升降幅度如此之大，说明杭州市在财政科技的投入方面由单位管理为主向以科研项目管理为主的转变。 3.地方财政科技支出的横向比较分析 本研究课题选择1994-2002年期间杭州、上海、天津及武汉四大城市进行比较地方财政科技投入占财政支出比重、地方财政科技支出占GDP比重。 地方财政科技支出占总财政支出比重指标在4个城市间10年中的变化引人注目。1994年数据显示，上海比值最高达1.595%，而杭州最低，只有0.546%；但经过近10年发展，2002年天津的相应数据跃居首位，达到2.518%，杭州次之为1.901%，上海与武汉反居于最弱，分别为1.095%和1.036%。这一变动趋势需要考虑几个因素：（1）4城市间经济规模存在较大差距；（2）在地方科技投入中，考虑地方财政、中央财政等用于地方科技的总支出额，各城市间存在较大的差异；（3）杭州市利用地方法规约束，以提高财政科技投入规模具有较显著的推动作用。 观察地方财政科技支出占GDP的比重，可以发现上海的财政科技支出逐渐弱化，2002年要低于90年代中期的水平，并长期停滞；相应天津跃居首位，2002年财政科技支出占GDP比重达到0.3%以上，约是90年代中期的两倍；杭州则实现大幅增长，虽然2002年财政科技支出占GDP比重与上海相当，但自90年代中期以来，已翻了两番。 三、杭州市财政科技支出项目分析 1.科技三项费用的变化 （1）科技三项费用占全市财政支出的比重 1994年-2003年，杭州市财政支出总额6958496万元，科技三项费用累计投入121921万元，占同期全市财政支出总额的1.752%，平均每年科技三项费用支出比重为1.452%。总体分析，科技三项费用投入还是逐年呈上升趋势的，平均每年比重增长16.1%。 （2）科技三项费用的地区投入强度分析 杭州市共13个行政区划，将市区的科技三项费用与县市进行比较，也可得出市区投入强劲，而县市投入不足的观点。从全市看，市区的财政科技投入力度大，在1994-2000年期间无论是总额还是比重都超过全市的70%以上。从2001年，萧山和余杭并入市区后，2001-2003年的3年中市区科技投入比重上升了10多个百分点，达到85%以上。 （3）科技三项费用的行业投入结构分析 2000年-2003年间，工业、交通、建筑、流通等部门的科技三项费用由4388万元下降到3932万元，其比重由27.8%下降为11.6%；农林水气部门的科技三项费用从819万元下降到533万元，由5.2%下降为1.6%；文、体、卫部门科技三项费用的支出总额与比重变动幅度很小；科技部门科技三项费用支出额从1528万元增到11635万元，其比重亦由9.7%上升到34.2%。其它部门呈相反变化趋势，特别是教育部门，2000年和2003年均为零投入。 2.科学事业费的变化 （1）1999-2003年科技事业费支出总量状况 杭州市1999-2003年财政预算中列支的科学事业费共22114万元，科学事业费增长1.64倍；其中自然科学事业费由1710万元上升到3510万元，社会科学事业费由182万元上升为529万元，科学普及事业费也由639万元上升到2033万元。 （2）1999-2003年科学事业费支出结构分析 杭州科学事业费支出结构中自然科学费用在1999-2002年的四年间保持在70%左右的水平，约占科学事业费的2/3强，但2003年下降为52.57%，平均下降了17个百分点，下降幅度24%；其原因一是新设立的其它费用占了9.06%的比重，二是科学普及共由前4年平均所占比重24.3%，上升到2003年的30.45%，提高了6个百分点，上升幅度为20.6%；社会科学事业费基本保持在7%左右的水平，没有太大的变化。 3.2003年杭州市94项科技项目经费结构分析 杭州市2003年共安排科技计划项目94项，这些项目由各级政府共投入2893.21万元，其中杭州市政府的课题项目支出为2276.71万元，占总投入额的78.7%。在安排的94个项目中，自然科学及应用性研究项目为66项，占当年科技项目的70.2%；社会发展及软科学项目为28项，占当年科技项目的29.8%。在新安排的项目中没有基础性研究课题。 四、杭州市财政科技支出存在的问题 1.财政科技支出增长的保障机制不够充分 1996年9月杭州市第八届人代会常委会通过《杭州市科学技术进步条例》，2004年8月新修订了《杭州市科学技术进步条例》，从法律法规角度保障财政科技投入要逐年增长。总观1996-2003年的年均增长速度，全市和市区的财政收入分别年均增长27.9%和35.1%，而全市与市区科技支出的年均增长分别为35.6%和39.7%，平均每年高出7.7和4.6个百分点，符合《条例》的基本要求。杭州市级科技三项费用所占比重未达到《条例》要求的年份是1997年、1998年、1999年和2002年。从全市来看，由于包含了8区、5县市，而《条例》对县市的要求是不低于1%的比重，按《条例》要求到2000年后全部达到不低于2%的比重，2001年达到1.93%，略低0.07%；2002年达到1.9%，相对于2%的水平，略低0.1百分点；到2003年则全部达到《条例》的基本要求。 2.财政科技支出职能的越位、缺位和错位 在财政科技支出上，“越位”主要表现在直接向经营性领域和竞争性领域投资，表现为对国企和非国企的单位技改、挖潜、革新等拨款，还表现为对应用型科研项目的直接投资或补贴。“缺位”主要表现在由财政科技支出的目标性把握不够，基础型科研的投入很少，而应用型科研投入相当高；科研基础设施建设投入不足。这些与我国现行财政体制“分级管理”体制有密切关系，即从财政支出管理方面，基础性科研支出由省级或省级以上财政安排，应用性科研支出由市级或市以下财政安排，这造成了杭州市财政在目前财政管理体制下的“缺位”现象。“错位”主要表现在科技三项费用行业支出总量和比重的失衡，2000-2003年杭州市科技三项费用总额中，工、农、文、体、卫、教育、科技等部门行业合计占39%，其中最低年份仅占37.4%，错位是明显的。 3.财政科技支出的资金使用效益不明显 仍以杭州市2003年的35个应用型科研项目为例，政府拨款达571万元，占合同计划的87.98%，但是35个项目总体看效益不理想，销售收入实际仅为4.64亿元，仅相当于原合同数的一个零头，创汇为109万美元，为合同计划数的19.9%；税收额为3405万元，为合同计划数的52.8%；利润为6000万元，相当于计划合同数的58.8%，新增生产能力和新增就业人口均未达到原订目标。取得效益的项目为14个，占到35个项目的40%。由此可见，在财政科技支出总量约束的条件下，投入的资金难以形成合力，不能对重点项目进行更高的支持，形成了资源使用的不合理，也造成财政科技支出的资金使用效益不高。 4.财政科技投入管理制度有待于完善 科技项目管理制度体现在项目从申报、评审、立项、结项、鉴定等一系列环节上。财政部门、科技部门的各相关处室担负着上述各项职能，既是运动员，又是裁判员，在评审上难免主观性较多；在立项上也不可避免地出现随意性或首长意志；而在管理过程以及鉴定方面又没有客观的评价标准，导致科技项目一旦立项，结项是必然的。科技项目重立项、轻结果的管理方式，缺乏项目跟踪管理，管理效率不高是普遍存在的问题。 5.现行预算科目设置不够科学 目前，我国财政科技支出预算内科目包括科技三项费用、科学支出（科学事业费）、科研基建费和其他科技事业费4个科目。但杭州市的财政预算中长期以来仅有科技三项费和科学支出（科学事业费）两个科目，科技支出的核算不全面，尤其无法反映科研基建费的真实状况。由于没有R&D经费预算科目，导致目前财政预算科目难以全面、直观反映科技投入的总体状况，更无法与周边城市、相应的地区进行对比。 6.财政支出绩效评价体系尚未建立 财政支出绩效评价体系在浙江省和杭州市的研究刚刚开始，由于财政支出绩效评价是财政支出管理的核心内容和重要手段，能够为财政支出管理与分析提供参考依据，为考核财政支出效益提供衡量尺度，为财政支出绩效管理提供手段方法，所以，研究财政支出绩效的指标内容、计算方法、计量单位、时间与空间的差异等刻不容缓。